我(wo)國濕地保(bao)護立法、特(te)别是濕地(di)保護國家(jia)層面的立(li)法🈲，一直為(wei)社會有關(guan)方面及公(gong)衆所矚目(mu)。如今，當大(da)約始于8年(nian)前、數易其(qi)稿的國家(jia)層面的濕(shi)地保護條(tiao)例還🚩被翹(qiao)首以待時(shi)，國家林業(ye)局轉而尋(xun)求部門規(gui)章的出🤟台(tai)，既顯示🔴了(le)濕地保護(hu)對法律支(zhi)持的急迫(po)性，也再次(ci)透出國家(jia)濕🌂地保護(hu)條例出台(tai)的艱難與(yu)時間上的(de)暫🌈無定期(qi)。

11月28日，本報(bao)記者從國(guo)家林業局(ju)濕地保護(hu)管理中心(xin)了解到，目(mu)前對濕地(di)保護條例(li)征求意見(jian)稿，部門之(zhi)間分歧較(jiao)大，還有待(dai)于進一步(bu)溝通與協(xie)調。

用該中(zhong)心一位人(ren)士的話說(shuo)：“在條例出(chu)來之前，搞(gao)個部門規(gui)章先🍉用着(zhe)。濕地保護(hu)管理急需(xu)法律依據(ju)，有總比沒(mei)有好。”這也(ye)許就是國(guo)家林業局(ju)起草《濕地(di)保護管理(li)規定(征求(qiu)意見稿)》的(de)原因。

濕地(di)面臨諸多(duo)威脅

即使(shi)讀者對濕(shi)地所知甚(shen)少，也可能(neng)耳熟于對(dui)其“地✏️球之(zhi)腎”的🈲比☔喻(yu)。與森林、海(hai)洋并稱為(wei)地球三大(da)生态📐系統(tong)的濕㊙️地，以(yi)其獨✏️特的(de)生态功能(neng)，在調節氣(qi)候、淨化水(shui)質、保護物(wu)種、淨污💋除(chu)垢、蓄水防(fang)洪、抵禦災(zai)害等方面(mian)發揮着極(ji)為重要的(de)作用。

中國(guo)濕地面積(ji)位居亞洲(zhou)第一、世界(jie)第四，占全(quan)球濕㊙️地的(de)10%。在各地各(ge)部門的努(nu)力下，目前(qian)我國已建(jian)有各級濕(shi)地自然保(bao)護區🌈550多處(chu)🙇🏻，國際重要(yao)濕地30餘處(chu)。國家‼️和地(di)方濕地公(gong)🔆園200餘處。

但(dan)我國濕地(di)保護狀況(kuang)并不樂觀(guan)甚至頻頻(pin)“告急”。即😍使(shi)是較為樂(le)觀的官方(fang)數據，也稱(cheng)隻有約一(yi)半的自然(ran)濕地受到(dao)了較為有(you)效💚的保護(hu)。

今年11月28日(ri)“世界濕地(di)日”當天，中(zhong)科院遙感(gan)應用研究(jiu)所發🈲布報(bao)告指出，30年(nian)來，我國濕(shi)地自然保(bao)護區内濕(shi)地面積總(zong)體呈下降(jiang)趨勢，總淨(jing)減少面積(ji)8152.47平方公裡(li)，占全國濕(shi)地總淨減(jian)少量的9%。

國(guo)家林業局(ju)一位官員(yuan)曾表示，在(zai)經濟快速(su)發展、城市(shi)化👣進♌程加(jia)快的形勢(shi)下，我國濕(shi)地遭受着(zhe)開墾與🐇改(gai)造、污染、泥(ni)沙🏃🏻‍♂️淤積和(he)水資源不(bu)合理利用(yong)等諸多💔威(wei)脅。濕地生(sheng)态退化趨(qu)勢仍在繼(ji)續。一些地(di)方濕地面(mian)積在不🏃斷(duan)減少，或是(shi)面積未減(jian)少，但濕📧地(di)效益和功(gong)能仍在下(xia)降。大量的(de)改變濕地(di)功能、用途(tu)的不合理(li)利用活動(dong)不☂️但得不(bu)到有效控(kong)制，而且在(zai)繼續加劇(ju)加重。

國家(jia)立法“破冰(bing)”艱難

如果(guo)說上述種(zhong)種威脅使(shi)濕地遭受(shou)明顯的“創(chuang)痛”，實際上(shang)濕地還有(you)另一種“隐(yin)痛”——那就是(shi)保護管理(li)上的立法(fa)滞後。

2025年11月(yue)，當醞釀多(duo)年、經過多(duo)方征求意(yi)見的《中華(hua)人民共和(he)國📐濕地🌏保(bao)護條例(送(song)審稿)》，隻待(dai)修改完善(shan)、報送♋國務(wu)院法制辦(ban)之時，本報(bao)💁記者曾寫(xie)下滿懷希(xi)望的報道(dao)。但轉眼3年(nian)有餘，該條(tiao)例仍是“但(dan)聞樓上有(you)人聲，不見(jian)有人下樓(lou)來。”

記者了(le)解到，從國(guo)家林業局(ju)方面，2004年起(qi)就開始着(zhe)手該條✉️例(li)的立法工(gong)作。其間經(jing)過多方征(zheng)求意見，數(shu)易🍓其稿。遠(yuan)的不說，就(jiu)在2009年将送(song)審稿報國(guo)務院法制(zhi)辦後，2011年又(you)㊙️出一稿，再(zai)次征求意(yi)見。雖然這(zhe)次沒有再(zai)報國務院(yuan)法制辦，但(dan)期間與之(zhi)共同研究(jiu)很多次。“整(zheng)個立法過(guo)程中，國務(wu)院法制辦(ban)非常支持(chi)我們。但部(bu)門間的分(fen)歧很大。”國(guo)家林業局(ju)濕地保護(hu)管理中心(xin)一🔞位人士(shi)說。

如果讀(du)者熟悉我(wo)國立法中(zhong)部門間的(de)博弈，對這(zhe)些分🛀🏻歧很(hen)容易理解(jie)。據一位知(zhi)情人透露(lu)，征求意見(jian)時⁉️，有的🌍部(bu)門隻說，現(xian)在法律法(fa)規都有了(le)，沒有必要(yao)再搞濕地(di)的專門😄立(li)法，其餘具(ju)體問題就(jiu)不再談了(le)。還🌏有的部(bu)門會說，你(ni)隻要不把(ba)我的某種(zhong)審批權拿(na)走，怎麼都(dou)行。一位參(can)加過讨論(lun)的人士曾(ceng)向記者表(biao)示🏒，“能和你(ni)談到這麼(me)具體的問(wen)題，應該算(suan)是略好的(de)了。”

據了解(jie)，在我國現(xian)有的法律(lü)法規如土(tu)地法、水法(fa)、野生👉動物(wu)保💛護法等(deng)，對濕地構(gou)成要素的(de)土地、水、野(ye)生💘動植物(wu)等單項資(zi)源的保護(hu)利用是有(you)所規制，但(dan)濕地是一(yi)個綜合的(de)生态系統(tong)，相關法律(lü)規定沒有(you)對濕地的(de)整💔體性考(kao)慮。目前為(wei)止，我國還(hai)沒有哪部(bu)法📞律對“濕(shi)地”作出明(ming)确定義，更(geng)沒有專門(men)的濕地保(bao)護内容。

以(yi)我國土地(di)管理法為(wei)例，該法隻(zhi)将土地分(fen)為農用地(di)、建設用地(di)和未利用(yong)地。嚴格限(xian)制農用地(di)轉為建設(she)用地，控🏃🏻‍♂️制(zhi)建設用地(di)總量，對耕(geng)地實行特(te)殊保護。一(yi)位相關人(ren)士以此法(fa)為例調侃(kan)說，“按照土(tu)地法，濕📞地(di)屬‘未利用(yong)地’,那就❗可(ke)勁兒開發(fa)呗！”

濕地不(bu)同于荒灘(tan)

前述國家(jia)林業局官(guan)員在一相(xiang)關會議上(shang)曾指出，在(zai)✍️有限💋的國(guo)👨‍❤️‍👨土開發空(kong)間格局中(zhong)，濕地在土(tu)地利用方(fang)式的競争(zheng)中始終處(chu)于劣勢的(de)地位沒有(you)改變。一直(zhi)以來，原生(sheng)、自然💔濕地(di)多被定義(yi)為“荒灘㊙️”、“荒(huang)水”，在現行(hang)土地分類(lei)⛱️中被列入(ru)了“未利用(yong)地”，往往成(cheng)為保障耕(geng)地、建設用(yong)地、林地等(deng)的犧牲品(pin)，直接導緻(zhi)了濕地面(mian)積銳減。

此(ci)前國家濕(shi)地辦一位(wei)參與濕地(di)立法工作(zuo)的人士在(zai)接受本💁報(bao)記者采訪(fang)時表示，由(you)于立法滞(zhi)後，許多濕(shi)地保護管(guan)理制度🌈雖(sui)然♍也在推(tui)動，但始終(zhong)未建立起(qi)來。如☁️濕地(di)占補平衡(heng)☁️、生态補償(chang)、補水、用途(tu)審批、濕地(di)恢複、調查(cha)監測、國家(jia)濕地保🔴護(hu)規劃制度(du)等等。“這些(xie)基本的重(zhong)🏃🏻‍♂️要制度缺(que)失，保護效(xiao)果可想而(er)知。”

在國家(jia)立法“破冰(bing)”艱難之時(shi)，濕地保護(hu)地方立法(fa)不🐇斷推進(jin)。據悉，目前(qian)已有14個省(sheng)市出台了(le)條例，還有(you)幾個省市(shi)正積極進(jin)行。地方為(wei)濕地保護(hu)專門立法(fa)的隊伍不(bu)斷擴大，每(mei)年都會增(zeng)加幾個省(sheng)市。

國家林(lin)業局目前(qian)征求意見(jian)的《規定》，借(jie)鑒了國際(ji)和國💚内地(di)方濕地保(bao)護立法的(de)經驗，也征(zheng)求了相關(guan)部門的意(yi)見。記者😄被(bei)告知，相比(bi)條例，部門(men)制定規章(zhang)簡單、容易(yi)許多，不會(hui)涉及🔴很多(duo)其他部門(men)。從出台時(shi)間上講也(ye)會快很多(duo)。

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